电网经营企业输电阻塞管理的法律风险及其防范

  北极星售电 :摘要

  采取市场化手段对输电阻塞进行管理已经成为电力市场建设和电力市场改革的重要内容。电网经营企业以及附属的电力系统运行机构和持有股权的电力市场运营机构均是输电阻塞管理及其法律规制的重点对象,有可能出现因违反法定或约定的输电阻塞管理义务而承担相应的法律 。 认为,需要对其承担的法律 进行识别,甄别其法律风险源,并依法采取防范措施,同时必须建构输电阻塞管理及对与输电阻塞管理有关主体行为进行规制,以维护其自身合法权益和保障电力系统安全稳定可靠运行及推动电力市场建设。

  电网每条线路上允许通过的有功潮流绝对值存在安全限值,即所谓输电容量极限(transmission capacity limit)(我国称为“电网输送能力极限”),如果制定的发用电计划导致该条线路上有功潮流的绝对值超出限值,即出现输电阻塞(transmission congestion)的现象。在传统发输配售电一体化模式下,输电阻塞仅仅是电力企业内部的生产运行问题,不涉及其他利益主体,没有被单独考虑和显现出来,亦无需采取市场化的手段进行管理,监管机构也就没有必要对其予以单独监管。

  厂网分开、竞价上网以及电力直接交易等市场机制引入之后,因为电力交易主体多元,交易范围扩大,交易对象选择更加自由,电力市场交易合同需要刚性执行,输电阻塞的管理逸出单一电力企业的管理疆域,使得原本已存在的输电阻塞问题显性地表现出来,输电阻塞管理必然与电力调度剥离而成为需要进行专门规制的领域。

  《关于推进电力市场建设的实施意见》明确提出通过市场化的手段解决必要的输电阻塞问题。由于现行立法和政策等规范性文件几乎均以发输配售传统模式为体制基础,需要借鉴成熟电力市场国家输电阻塞管理及其规制的成功经验,探索市场化的阻塞管理方法,同时对阻塞管理实施主体及被管理主体的行为进行法律规制。现有的公私法律制度不能提供有效的制度供给,有必要通过制定新法或对既有法律制度进行修订,以建构专门的规范体系。

  电网经营企业居于电力系统的枢纽地位,是电力体制进一步深化改革的重点对象,其具体实施和执行输电阻塞管理,理所当然成为输电阻塞管理法律规制的最为重要的受规制主体。无论其在实施和执行输电阻塞管理过程中,作为与其他受规制主体享有平等地位的商事主体,还是在接受输电阻塞管理法律规制的受规制主体,均不可避免地出现违反约定或法定的公私法义务而承担公司法律 的风险。因此,如何合理设定电网经营企业在输电阻塞管理及其法律规制制度中的义务,以及如何防范可能出现的公私法律风险,对于维护其自身合法权益,保障电力系统安全稳定可靠运行,促进和推动电力体制进一步深化改革均具有重要意义。

  零壹

  建构输电阻塞管理体系及其

  法律规制的必要性分析

  采取市场化手段对输电阻塞进行管理已经成为电力市场建设和电力市场改革的重要内容,有市场必然会出现市场失灵,从而需要通过规制对市场失灵进行矫正。建构输电阻塞管理体系及对与输电阻塞管理有关主体行为进行规制的法律制度的必要性主要体现在以下两个方面:

  是克服和解决输电阻塞

  产生的消极影响的需要

  输电阻塞的消极影响是显而易见的:

  第一,造成节点之间的电能量交换受限,威胁电网的安全性和可靠性,进而影响电网经营企业的效益,因阻塞带来的电价风险损害发电企业的发电收益。

  第二,可能明显改变发电公司在电力市场中的竞争地位,造成某些受限区域的发电商具有较大的市场力,扰乱电力市场的公平竞争秩序。

  第三,为解决输电阻塞,满足区域中的电力电量平衡和保证系统安全,必须改变原来的发电计划,不得不调用阻塞区内的高价机组以满足区内负荷的需要,必然产生阻塞费用,增加了电力系统的整体运行成本,导致社会整体福利降低。

  第四,输电阻塞会使部分交易合同无法完全履行或交割,产生交易量的削减和电价的调整,影响用户的用电需求和利益,还在一定程度上降低了市场的流动性,制约电力市场建设。

  第五,可再生能源发电项目与传统的化石能源发电项目不同,其通常远离负荷中心、集中接入,或分布于电力网络的末段,因其具有间歇性和不稳定的特性,会使电力网络表现出不同的潮流特征,足额配置输电容量会使成本增加。在出现输电阻塞问题且不能有效解决时,可再生能源发电上网将面临困境,尤其是随着其发电成本不断降低,国家财政补贴逐步退出,将与传统发电处于平等竞争的地位,输电阻塞问题无疑会阻碍可再生能源发电的发展。

  第六,我国目前的电力市场交易基本以省内交易为主,而跨省、跨区域乃至全国范围内的电力交易是电力市场的发展方向,省间和区域间出现输电阻塞,会阻碍更大范围内统一的电力市场建设。

  现行管理制度无法彻底解决

  输电阻塞及其法律规制问题

  输电阻塞及其技术管理将直接影响电力系统的安全,以及买卖各方已经达成的电量交易合同的履行,同时对整个电力系统的规划与投资也起着引导作用。而目前我国的输电阻塞管理基本由电力调度交易机构主导和支配,输电容量的测算和评估缺乏明晰标准,阻塞管理的方法和手段不够透明(包括输电阻塞成本分摊和盈余分配),对输电管理行为本身更是缺乏有针对性的监管。

  输电阻塞管理法律规制制度的核心内容分为两大部分:一是对电力调度机构输电阻塞管理标准、程序等方面的法律规制;二是对承担输电阻塞管理法律规制职责的行政机关在实施阻塞管理监管行为的强制性规范。而我国目前在这两方面的法律制度均存在供给不足或缺位的问题。

  建构输电阻塞管理法律规制制度首先必须明确区隔其与已经建立的各种公私规范之间的关系,即解决是否单独建构的必要性问题。我国目前已经建立起比较完善的中长期电力市场的规制制度。对输电阻塞管理法律规制与相关电力市场监管制度的调整边界进行清晰区隔的目的在于厘清不同法律制度的调整对象,避免法律规则之间的重叠、冲突和冗余,突出和体现输电阻塞管理法律规制的重点和核心,减少被监管主体的负担,节约立法资源,形成边界清晰、结构合理、协调统一的电力市场监管法律制度。

  根据输电阻塞的产生原因、管理技术手段以及电力行政管理及监管制度,输电阻塞管理及其法律规制制度与现行的电力发展规划制度、“一法三条例”(指《电力法》和《电力调度管理条例》、《电力设施保护条例》、《电力供应和使用条例》)、输电电价监审等法律、法规及电力系统安全稳定导则、电力交易规则和电力交易合同等技术规范、市场规则等具有一定的相关性,但均无法替代输电阻塞管理及其法律规制制度。

  零贰

  电网经营企业在输电阻塞管理

  及其法律规制的公私法义务

  电网经营企业在电力系统中的特殊地位决定了必然由其承担具体负责实施和执行输电阻塞管理的职责,同时由全资、控股和参股电力交易中心组织电力市场交易。《关于推进电力市场建设的实施意见》第五点第八条中的“阻塞管理”仅原则性地规定了电力调度机构在输电阻塞管理中的基本义务,即“公布电网输送能力及相关信息,负责预测和检测可能出现的阻塞问题,并通过市场机制进行必要的阻塞管理。因阻塞管理产生的盈利或费用按 分担”,实际上,其与其他输电管理参与主体之间基于法律和电力交易合同需要承担一系列公私法律义务。

  电网经营企业的义务

  电网经营企业即输配电服务提供商,从服务的方式上看,输电服务主要分为两大类:点对点服务和网络服务。

  点对点服务是指电能的输入点和输出点固定的输电服务,这一类服务一般靠双方合同予以保证。网络服务是指电能的输入和输出不固定,允许用户改变电能的输入点或输出点,甚至改变输电计划。随着我国电力市场的逐步开放,发电和供电市场随之放开,由以前电力生产企业和电网经营企业共同负责输电服务分离成为输电服务的管理及输电费用的收取由国家电网公司负责。

  对于输电服务提供商而言,他的权利是通过提供输电服务而向用户收取一定的输电服务费。根据《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称“电改玖号文”)及配套文件精神,输配电价的核定应该基于“准许成本加合理收益”的原则,并向社会公开,接受社会监督。其义务主要有以下几个方面:

  除不可抗力因素外,应保证输电通道的可用及输电服务的可靠,即保证系统安全稳定运行;

  电网的扩建应根据网络阻塞情况,综合考虑,以社会利益最大化为目标,提高效率;

  对市场主体提供公平的输配电服务和电网接入服务;

  服从电力调度机构的统一调度,建设、运行、维护和管理电网配套技术支持系统;

  按规定披露和提供信息。

  电力系统运营机构的义务

  电力系统运营机构为承担输电阻塞技术经济管理的实施主体,负责执行市场交易计划、在电力系统正常和事故情况下的运行调度,实现电力系统的有功和无功实时平衡,保证电力系统的安全、稳定、经济运行。从系统运营机构的定义可以看出,其最重大的 就是保障电力系统的安全稳定运行,因此拥有安排所有发电机组发电计划、调度电网运行以及调度可中断负荷需求的权利。

  根据“电改玖号文”配套文件《关于推进电力市场建设的实施意见》的表述,电力调度机构的基本义务是按规定公布电网输送能力及相关信息,负责预测和检测可能出现的阻塞问题,并通过市场机制进行必要的阻塞管理。负责预测和检测可能出现的阻塞问题。具体而言,其义务主要有以下几个方面:

  按调度规程实施电力调度,负责系统实时平衡,确保电网安全;

  向电力交易机构提供安全约束条件和基础数据,配合电力交易机构履行市场运营职能;

  负责安全校核;

  合理安排电网运行方式,保障电力交易结果的执行,若因电力调度机构自身原因造成实际执行与交易结果偏差时,电力调度机构应承担相应的经济 ;

  在保证电网安全稳定运行的前提下,应提高系统运行经济性,尽量避免输电阻塞;

  按规定披露和提供电网运行的相关信息。

  电力市场运营机构的义务

  电力市场运营机构是指负责电力市场运作(包括交易组织与交易计划制定、计量与结算、市场信息 与管理等)的机构。在我国当前电力市场改革过渡时期,市场运营机构即指电力交易中心。其权利与义务主要包括以下几个方面:

  组织各类交易,负责交易平台建设与运行维护;

  拟定电力交易实施细则;

  编制交易计划;

  负责市场主体的注册管理;

  提供电力交易结算依据(包括但不限于全部电量电费、辅助服务费及输电服务费等)及相关服务;

  监视和分析市场运行情况;

  建设、运营和维护电力市场交易技术支持系统;

  按规定披露和 交易信息。

  其中交易机构编制交易计划应考虑调度机构提供的安全约束条件及基础数据,不可随意编制;提供电力交易结算依据应该包含阻塞费用的收取和阻塞盈余的分配;监视市场运行情况,应包括市场主体为谋取阻塞收益通过串谋等措施而造成的网络阻塞。

  特别指出的是,由于现阶段电力系统运营机构附属于电网经营企业,其义务和 均直接归属于电网经营企业,只是电力市场运营机构的义务和 间接导引至作为全资、控股和参股股东的电网经营企业。

  零叁

  电网经营企业输电阻塞及其法律规制的公私法法律风险及其防范

  电网经营企业在输电阻塞管理及其法律规制可能面临的法律风险包括两类:

  一类是民事法律风险。即在对输电阻塞进行技术和经济管理过程中,因其违反电力交易合同的约定义务或者实施侵权行为而对遭受损害的他方当事人承担民事法律 的风险。

  一类是行政法律风险。即因在对输电阻塞进行技术和经济管理过程中,因其违反有关输电阻塞管理法律监管的行政性法律、法规和其他规范性文件的规定,而被有权行政机关予以行政处罚,承担行政法律 的风险。因此,识别两类不同法律风险的风险源,并采取有针对性的防范措施,对于电网经营企业至关重要。

  电网经营企业可能面临的

  民事法律风险及其防范

  电网经营企业在输电阻塞管理中可能面临的民事法律风险主要是因其违反与发电企业、用户(含售电公司)订立的三方购售电协议,与发电企业订立的并网协议约定的合同义务和法定合同义务而承担违约 的风险,以及违反有关输电阻塞管理的法律规定侵犯发电企业、用户(含售电公司)及其他第三人的财产和人身权益而承担侵权损害赔偿 的风险。

  违约 风险识别

  以原国家电监会和国家工商总局编制的大用户直购电协议和并网协议为例,违约 主要如下:因未能准确核定可用输电容量,导致不能执行或完全执行电力交易合同、输电服务的违约 ;未按用电管理规定和技术规范运行和维护有关用电设施,导致输电容量不能执行或完全执行电力交易合同、输电服务的违约 ;未按约定向用户提供用电负荷、用电计划等信息,导致输电容量不能执行或完全执行电力交易合同、输电服务的违约 ;未按约定准确核定输电阻塞盈余或成本,以及盈余分配或成本分摊的违约 。

  侵权 风险识别

  基于现行有关法律,侵权 主要如下:因输电阻塞管理实施过程违反有关规定而侵犯发电企业、用电人基于购售电和输电服务协议以外的人身和财产权益;侵占、挪用输电阻塞盈余资金而侵犯有关主体的财产权益。

  基于前述违约 和侵权 的分析,电网经营企业防范民事法律风险的主要措施无外两类。一类是全面适当履行购售电和输电协议约定及有关法律规定的义务,坚决杜绝违约行为和侵权行为的发生;另一类是在发生违约或侵权行为时,采取如下法律手段:一是尽快采取减损措施,避免损失的扩大,缩小 范围,降低 程度。二是收集掌握对方违约和存在过错的证据,对抗对方的索偿请求。

  电网经营企业

  行政法律风险及其防范

  电网经营企业在输电阻塞管理过程中可能面临的行政法律风险,集中表现在电网经营企业违反行政法规而被有关行政机关课以行政强制措施和予以行政处罚的风险。电网经营企业可能面临的被加以行政强制措施和予以行政处罚是电力行业行政 部门作为行政执法主体对实施了或者正在实施或者违法行为的电网经营企业,根据法定和正当程序,进行调查取证并依法对其人身、财产和行为予以限制、禁止或给予最终处罚,并在其不履行行政处理决定时申请司法机关或依法自行强制执行而承担的不利法律后果。

  由于我国现行法律并未明确规定输电阻塞管理法律规制制度,电网因违法输电阻塞管理的法定义务可能面临的行政法律风险最多只能参照违反电力市场运行规则、拒绝公平开放电网、不按照电力市场运行规则组织交易。但上述三种违法行为并不必然因实施输电阻塞管理而引起,因此,参照执行违反行政法定的基本原则,需要通过修法予以明确。

  电网经营企业行政法律风险的防范思路有三种:

  第一,严格遵守法定的行政义务。相对于私法上的约定和法定义务而言,因电网经营企业应当履行的行政法的义务限于法定义务较为清晰明确,在法无明文禁止时尽可为之。因此,电网经营企业仅需严格遵守输电阻塞管理的法定义务(前提是存在清晰明确的法定义务),即可实现防范行政法律风险的目的。

  第二,要求行政主体保障并充分行使申辩、陈述和要求听证的权利。行政主体在行政执法实施程序中充分保障行政相对人的申辩、陈述的权利是行政法的基本原则。在行政主体拟做出停产停业、处以较大数额的行政罚款和吊销许可证等较为严重的行政处罚,应当保障行政相对人申请举行听证的合法权利。因此,电网经营企业在行政处理程序中应当基于事实和法律,充分行使申辩、陈述和申请听证的权利,避免行政主体做出不利的最终的行政处理决定、

  第三,依法申请行政复议或提起行政诉讼。一旦认为行政主体及其具体执法人员的行政行为做出的行政强制措施和行政处理决定侵害了自身合法权益,应当积极寻求行政主体内部(行政复议、行政赔偿)和/或司法救济(行政诉讼),避免受到违法行政处理决定的终局损害。

  ? 本文 :陈锦,李新民,盛大凯,门小文,均就职于国网冀北电力有限公司。陈锦:一级法律顾问,高级经济师;李新民:一级法律顾问,高级经济师;盛大凯:教授级高级工程师;门小文:高级经济师。

   I《法制与经济》贰零壹柒年第壹壹期

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